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关于高校后勤社会化改革若干问题的思考
发布于2006/6/19  共阅读1055人/次
      为了适应高等教育快速发展的需要,消除高等教育发展的“瓶颈”因素,国务院自1999年底开始,在全国高等学校进行了一场重大改革即高校后勤社会化改革。1999年11月至2002年12月,国务院办公厅先后召开了4次全国高校后勤社会化改革工作会议。如今这场改革已经进入第七个年头,改革取得了巨大的成就,同时在改革实践中也存在着许多问题,如何正确认识和处理这些问题,已经成为影响改革进一步取得进展的关键。本文拟就后勤社会化改革的十个重大问题谈一谈自己的看法。
      一、高校后勤社会化改革的含义
      “社会化”在《辞海》中被解释为“普遍化”。因此高等学校后勤社会化改革的基本含义是:通过改革,使高校逐步由自己办后勤向社会(多元主体)办后勤的方向转变。“社会化”强调了这场改革的目标是最终实现社会办后勤,其实现的途径是通过改革逐步转变。因此,我们必须从以下几个方面来认识高校后勤社会化改革:
      1、高校后勤社会化改革,是一项长期的任务。必须稳步实施,这是高等学校在发展中必须保持稳定这一特殊要求所决定的。任何想丢包袱的思想都是错误,这不仅在认识上与国家推进这项改革的思想不相符,而且在实践上也必然导致不安定的严重后果;高校各级领导和干部职工都必须充分认识社会化改革的长期性、复杂性和艰巨性,以更加合适的方式支持和推动这场改革。
      2、高校后勤社会化改革,只能是一定意义和程度上的社会化,决不是绝对意义上的社会化。这是由高等教育的事业属性和内在的客观规律所决定的,高等学校,必须保证学生上得起学,为此为教育服务的部门在收费和价格方面就必须限制在适当的范围内,这就要求各级政府和学校进行必要的投入,否则,学校自己的服务实体也好,社会服务企业也好,只能按经济规律办事,结果势必要提高读书的成本。
      3、高校后勤社会化途径主要有两条,一条是引入社会服务企业为高校服务,一条是将高校现有后勤进行改制,逐步让其成为法人企业(或摸拟法人企业),为学校提供后勤服务。目前国家推进高校后勤社会化改革,首先必须考虑后勤现有的职工,因此越来越多的高校,经过实践总结,开始把如何建设好高校自己的后勤实体作为实现社会化的重点工作。之所以如此,原因有两方面,一是许多高校在解决好服务问题的同时,也必须解决好自己已有的后勤队伍问题,二是社会企业很难象学校后勤实体那样真正把服务放在第一位。
因此,高校后勤社会化是一个长期的过程,社会化改革必须结合高校后勤的实际,必须考虑到如何在机制上保证学生的利益,既不是将学校后勤实体一下子推向社会,更不是不切实际的将社会企业引入高校。高校必须以现有后勤实体为依托,制定稳妥的改革计划,以推进社会化的进程。
      二、高校后勤社会化改革的主要成就和深远意义
      高等学校后勤社会化改革进行了六年多,我认为改革的最主要的成就,就是建立了一套与往日完全不同的新的内部运行机制,在这种机制下,后勤把服务作为第一宗旨,职工有压力有动力,职工的观念发生了巨大变化,服务水平和管理水平得到大幅提升,后勤的服务效率和服务效益得到提高,从而使后勤发挥了很好的保障作用。
      后勤社会化改革对高校整体的改革与发展,产生了极其深远的影响。首先,由于近年来高校的连年扩招、学生生活等后勤服务设施不能满足需求,通过社会化改革和内部挖潜,这些问题都得到了圆满的解决,后勤社会化改革的成就,直接有力地支撑了高校的快速发展。其次,由于后勤社会化改革过程中建立了很好的机制,实行“干部能上能下、工资能高能低”的人事制度;打破了干部与工人的界限,建立了“双向选择、择优聘任”的聘用制度;确立了“以效益高低定分配,以岗位责任定等级,以服务优劣定收入”的分配机制;实施了“末位淘汰制”、“落聘待岗制”、“投诉处理制”、“首接责任制”、“绩效考核制”等新型管理理念,真正形成了“干多干少不一样、干好干坏不一样”的责权利相统一的工作格局。所有这一切,都有力的推动着高等学校办学模式与办学观念的深刻转变,对高等学校管理机制的改革,起到了重要的启发和示范作用。因而后勤社会化改革已经远远超出了其自身的意义。
      三、高校后勤实体的本质属性
      后勤服务是高校发展前进的一个车轮。如果把高校比作一辆奔跑的汽车,则教学、科研、教辅、后勤分别是这部汽车的四个轮子,少了这只轮子汽车将无法正常行驶。因此,后勤不是附属单位,不是可有可无。无论谁来办后勤,后勤总是必不可少的。高校后勤服务,不会也不能因改革而削弱,相反只有通过改革不断加强,才能更好地发挥其保障作用。
      高校的后勤实体姓“教”。学校后勤实体因为其与学校源远流长的母子关系,以及它对学校的理解和依赖关系,决定了后勤必须也必然会把社会效益放在矛盾的主要方面,这是与社会企业“追求利益最大化”和“经济效益第一”的宗旨完全不同的。
      高校后勤的这种属性,决定了高校必须全力支持后勤实体发展的客观要求。后勤可以分离,可以改革,但不可能在短期内改变其与学校的母子关系。
      四、高校后勤经费支出的指导思想
      高校成立后勤实体后,经费支出的基本思路是变行政拨款为服务收费(简称 “拨改收”)。这是后勤改革的实质性内容。但这种变改是一个复杂的工程,需要考虑多方面因素,特别是要考虑到现有职工实际收入,要考虑到服务质量和要求的提高,要考虑到服务对象的增加和范围扩大,要考虑物价提高的因素。因而需要进行认真的研讨。
      高校后勤社会化改革,总的方向是要减轻学校负担,建立一种新型的后勤保障体系。但是,这是最终目标,实现这个目标,还需要很长一个过程。在这个过程中,高校不能急于求成。目前有一种错误的概念,有人认为后勤社会化,学校的后勤经费要逐年减少,甚至有人提出每年递减几个百分点,若干年后学校就不管了。这是一种错误的认识。首先,随着学校规模的不断扩大和快速发展,后勤总经费不仅不能减少,反而还要不断增长,否则就不能支撑学校的发展。这种后勤经费不断增长的要求,正是要通过改革来解决,其途径之一是通过后勤实体的产业化,让后勤实体建设后勤设施;其二是通过利益共享的机制,利用社会力量进行后勤设施建设;其三是该由个人承担的后勤费用,不再以福利的方式让学校承担;其四是该由学校承担的费用,学校必须承担。在这样分解的过程中,学校实际上只承担了应该由学校承担的有限的费用。而在实施“拨改收”的过程中,拨款减少,就意味着收费必须提高,必须让后勤经费保持在一定的水平之上,使后勤经费支出与发展需求之间保持一种动态平衡。事实上,后勤服务的许多项目,是不能直接创造经济效益的,如公寓管理、校园管理等,这些服务工作能否得到保证,直接依赖于学校提出的收费标准。决不能因认识上的误区,影响了后勤的正常运转。
      五、高校服务市场的分配
      目前绝大多数高校的后勤服务市场,主要由后勤实体负责经营管理。为了增强竞争力,有的学校也引入社会企业和个体经营者,对此,学校必须统筹考虑。特别是两个方面的问题必须考虑好:一是高校后勤大量的人员,也必须有充足的市场来养活,二是后勤实体包袱沉重,参与市场竞争有多方面的困难。目前改革中,有人主张后勤服务要引入竞争机制,初看起来,这是符合市场经济规律,是正确的,事实上如果不切实际地引入竞争,必然会导致严重的后果。高等学校后勤服务工作引入竞争机制,必须同时具备两个条件,其一是高校所在城市第三产业高度发达,学校选择后勤服务企业有较大的余地和灵活性;其二是学校内部的后勤服务队伍有较强的参与市场竞争的能力,即便在学校不能占领市场,也能找到自己生存的空间,不至于因没有市场,给学校带来不稳定的负担。如果不具备这两个条件,引入社会企业进来,必然造成两个结果,一是引进来的企业并不能真正为高校服务好,二是学校自己的后勤队伍不稳定,给学校造成更加被动的局面。
      目前许多高校还都不能同时具备这两个条件,因而引入竞争应十分谨慎。事实上,在市场经济运行初期,保护市场是十分必要的,我们国家有国家的民族工业保护政策,许多地区有地区的市场保护政策,学校制定自己的市场保护政策在后勤社会化改革的初期,是十分必要的。实践中有的高校由于不加分析地引进社会企业占领高校服务市场,产生了许多矛盾,也有许多教训。引入竞争并不是改革的目的,改革的目的是要提高服务水平,要实现这一点,完全可以通过形成内部市场竞争和加强内部管理,许多高校都成功地走出了这样一条路子。正是基于这样的情况,陈至立同志在全国第二次高校后勤社会化改革会议上提出,高校后勤实体要“让利不让市场”,并要求学校为后勤服务实体创造良好的发展环境。
      六、改革过程中的多种利益关系
      我认为这是后勤社会化改革中一个十分重要的问题,因为改革必须正确认识和对待各方面的利益,这是改革的出发点,也是确保改革顺利进行的思想基础。
      高校后勤社会化改革,主要涉及到三个方面的利益,一是广大服务对象即师生的利益,二是学校的利益,三是广大后勤职工的利益。三者之间必须相互兼顾,相互支持。
      就广大师生的利益而言,主要表现为改革是否为其带来了更加优质、快捷、高效的服务。实现这一利益是后勤改革的首要任务。
      就学校的利益而言,主要表现在两个方面,一是长远利益,按照“老人老办法,新人新办法”的运作模式,事业编制职工几十年后全部退休。到那时,学校后勤真正实现了社会化,这是学校最大的利益。二是眼前利益,即通过改革,后勤服务实体建立了新的运行机制,服务态度、服务质量、服务效率得到全面改善,学校发展建立在一种新的后勤保障和运行机制之上,这是高校多年来的愿望。
      就后勤职工的利益而言,是通过改革,通过付出更多的劳动获得更高的收入。改革以前后勤职工有相当一部分人工作量不满,服务态度不能令人满意,存在着“正式工看临时工干”的情况,即使如此,工资也与学校同步增长,甚至收入更高。改革后,职工观念转变了,劳动强度更大了,服务水平更高了,收入却相对下降了,这无论如何都不能说是完整意义上的成功改革。
      目前有人认为后勤职工不应该与学校职工同步提高收入,结果是政策性导致后勤职工收入相对下降,这是与改革要求不相一致的。后勤自改革之日起,就提出了“独立经营、自负盈亏、自我约束、自我发展”的改革思路。如果是经营性问题导致收入下降,当然后勤理应自己负责,如果在制定政策时,有意压低职工收入,这是说不过去的。
      在三方利益关系中,后勤应当维护学校和师生的利益,但是后勤职工的利益,也理应得到维护。这是改革中应引起高度重视的问题。
      七、改革过程中的甲方乙方关系
       改革中许多学校都形成了甲乙方关系,甲方是指学校,具体而言就是代表学校行使管理的职能部门,如财务处、审计处、人事处、后勤管理处等;乙方是指从学校分离出来的为学校提供服务的一方,即后勤实体。由于目前高校后勤改革中,后勤管理处和后勤实体是同时从原总务处中分离出来的两个部分,因而习惯上称后勤管理处为甲方,后勤实体为乙方。事实上后勤管理处只从某种意义和程度上代表学校,因而它是甲方的主要代表之一。
       由于目前的改革是一种准社会化的改革,因而后勤管理处和后勤集团都代表着学校的利益,前者代表学校一方面(即管理方面)的利益,后者代表学校另一方面(即服务方面)的利益。任何一方都没有理由削弱、替代对方的职能权利。有些高校后勤管理处常常提出引进社会企业代替后勤实体,这种观点在目前阶段是极其错误的,实际上这既超越了自己的职能,又伤害了学校赋予后勤实体的职能和权利。
      社会化改革赋予甲方各管理部门对乙方的监督职能是非常明确的。财务处有权监督后勤实体的财务,审计处有权监督后勤实体的经济活动,后勤管理处有权对乙方的服务质量和价格进行监督。但是不能越权、不能错位,不能涉及对乙方内部服务和经营管理过程的干预,即使过渡期间,后勤实体也必须有相对独立经营管理权利。
      八、进一步推进后勤社会化改革的突破口
      如何让后勤社会化改革取得新的突破,是我们目前考虑最多的一个重大问题。为此必须解决学校对后勤的管理体制问题。
      解决管理体制问题的关键是明晰产权制度。依照现代企业制度构建后勤服务实体,核心是建立科学的法人治理结构。今天进行的后勤改革,实行的是一种不彻底的“两权分离”,在运行的过程中总是跳不出“收权、放权”的圈子,其结果必然是走走就会停停。建立了法人治理结构之后,资产拥有权、法人所有权、经营权三权分离,后勤实体才能成为真正意义上的法人实体,这时后勤实体才能合法利用社会资金办后勤,才能壮大后勤实力,这时的后勤才能真正开始走向社会,逐步实现社会化。
      当然要注册法人企业,还有许多问题要解决,就学校自身要解决的问题而言,一是学校上下思想认识上的统一问题,二是制定相对稳定的保障措施。如华中科技大学提出的“放水养鱼”政策、“资产养人”政策、“市场养人”政策等,还有其他很多学校都提出了许多明确支持性政策,这是确保后勤发展的重要措施。否则即使注册了法人企业,也会因后勤沉重的人员负担而使后勤实体难以前行。
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